«Too big to fail»-Risikoanalyse im Schnellverfahren

UBS und Crédit Suisse gelten als «systemrelevante Unternehmen». Eigentlich gebe es davon noch einige mehr. Nur reden tut darüber niemand. Noch nicht. Bis es dann wider aller Annahmen doch einmal «knallt»…

Die «too big to fail»-Problematik (TBTF-Problematik) ist so gut wie gelöst. Verschärfte Eigenmittelanforderungen, neue Kapitalinstrumente und organisatorische Massnahmen sollen es richten. Und: Eine absolute Sicherheit gäbe es nie, versichern uns alle Experten.

Nicht nur Banken können «too big to fail» sein

In der Vergangenheit war medial bei der TBTF-Problematik vor allem vom Bankensektor und entsprechenden Massnahmen die Rede, die diesen Sektor betreffen, wie eben jene, welche im vorangegangenen Absatz erwähnt wurden.

Die im November 2009 vom Bundesrat eingesetzte TBTF-Expertenkommission hatte aber einen umfassenderen Auftrag. Das lässt sich schon anhand des Namens dieser ausserordentlichen Kommission ableiten: «Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen». Es wäre also bei weitem nicht nur um Banken gegangen.

In der Dezember-Session letzten Jahres reichte der Waadtländer SVP-Nationalrat André Bugnon eine Interpellation ein, welche die TBTF-Problematik ebenfalls umfassender verstand:

(…)

Um dieses Phänomen im Bankenbereich zu erklären, wurde der Ausdruck «Too big to fail» verwendet. Dennoch ist nicht sicher, dass dieses Problem nur den Bankensektor betrifft. Es könnte auch den Versicherungsbereich, die Industrie oder den Handel betreffen.

In der Annahme, dass dieses Risiko besteht, stelle ich dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Hat der Bundesrat eine Aufstellung aller Bereiche angefertigt, in denen das «Too big to fail»-Phänomen auftauchen könnte?
2. Falls ja, in welchen Bereichen hätte dieses Phänomen katastrophale Auswirkungen auf die Wirtschaft, und was wären die Folgen?
3. Welche Massnahmen wurden ergriffen, um dieses Risiko zu vermeiden?

Schummelnder Bundesrat

Eigentlich hätte sich Bugnon diese Interpellation ersparen können, hätte er den Schlussbericht der TBTF-Expertenkommission gelesen, welcher Ende September 2010 bereits vorlag und auf den er nicht Bezug nahm. Dennoch antwortet der Bundesrat artig auf die drei genannten Punkte.

Aus dieser bundesrätlichen Antwort seien zwei Schlüsselsätze zitiert:

Die Expertenkommission kommt zum Schluss, dass sich die TBTF-Problematik in der Schweiz derzeit auf den Bankensektor beschränkt. Innerhalb des Bankensektors wurden die beiden Banken Credit Suisse und UBS als systemkritische Institute identifiziert.

In seiner Antwort zu den Punkten 2 und 3 bezog sich der Bundesrat wiederum nur auf die Banken (weshalb hier nicht weiter darauf eingegangen wird) und dies obschon sich Bugnons Interpellation explizit auf andere Bereiche bezog. Dennoch zeigte sich der Waadtländer in der Frühjahrsdebatte 2011 «befriedigt» von der Antwort des Bundesrats.

Er hätte es nicht sein dürfen, denn die Antwort des Bundesrats ist unvollständig. Er schummelt. Das ist nicht etwa eine Behauptung, sondern mit Bezug auf den Schlussbericht der fraglichen Expertenkommission eine Tatsache.

Die TBTF-Kommission sprach nämlich sehr wohl von weiteren Sektoren, namentlich dem Infrastruktursektor, dem Detailhandel und «übrigen Sektoren». Allerdings mögen die 14 Kommissionsmitglieder zwar gute Vertreter für den Finanzbereich gewesen sein. In Sachen Infrastruktur oder Detailhandel – um nur die zwei bereits genannten Sektoren zu nennen – erwecken sie hingegen keinen kompetenten Eindruck.

Da war kein Vertreter des volkswirtschaftlich so wichtigen öffentlichen Verkehrs dabei, ebenso wenig war ein Vertreter eines Energieunternehmens, eines Telekomanbieters, eines Detailhändlers oder Grossverteilers, eines national oder international agierenden Nahrungsmittelkonzerns, eines national tätigen Bauunternehmens usw. dabei.

Intransparente Systemrelevanz

So kann es auch nicht überraschen, dass im erwähnten Schlussbericht alle anderen Bereiche stiefmütterlich behandelt und als «übrige Volkswirtschaft» bezeichnet werden. Von den insgesamt 142 Seiten nimmt die «übrige Volkswirtschaft» nur gerade ungefähr sechs Seiten ein!

Dabei war der Auftrag seitens Bundesrat klar:

Die Expertenkommission wurde beauftragt, bis im Herbst 2010 einen Bericht zu erstellen, der

• den Begriff too-big-to-fail definiert und mögliche Ausprägungen untersucht;
• analysiert, welchen Nutzen Grossunternehmen in allen Wirtschaftsbranchen bieten bzw. welche Folgen ein Kollaps eines solchen Grossunternehmens für die Volkswirtschaft hätte;
• aufzeigt, wie die von Grossunternehmen ausgehenden Risiken für die Volkswirtschaft verkleinert werden können, wobei Wirtschaftlichkeits- und Wettbewerbsaspekten dabei gebührend Rechnung zu tragen ist und
• mögliche Ansatzpunkte und Handlungsprioritäten darlegt.

Diesen Auftrag erfüllt die Kommission nur teilweise. Was sie unter anderem definierte, ist, was unter «systemrelevant» und damit unter «too big to fail» zu verstehen ist:

• Das Unternehmen erbringt Leistungen, die für die Volkswirtschaft zentral sind und auf die grundsätzlich nicht verzichtet werden kann.
• Andere Marktteilnehmer können die systemrelevanten Leistungen des Unternehmens nicht innerhalb der Frist ersetzen, die für die Volkswirtschaft tragbar ist.

Zur Beurteilung, ob ein Unternehmen systemrelevant im oben erwähnten Sinne ist, wurden gemäss Schlussbericht drei Kriterien festgelegt:

• Die Grösse und Marktkonzentration, zum Beispiel gemessen an der Bilanzsumme im Verhältnis zum BIP.
• Die Vernetzung mit Kunden, Lieferanten und Investoren auf nationaler und internationaler Ebene.
• Fehlender Ersatz (Substituierbarkeit) im Falle eines «Kollaps» zum Beispiel durch Konkurrenten.

Wer nun darauf hofft, im Expertenbericht irgendwo eine Matrix zu finden die aufzeigt, welche Grossunternehmen wie beurteilt wurden, der wird massiv enttäuscht. Selbst für die Banken gibt es keine solche Transparenz, weshalb schliesslich für niemanden nachvollziehbar ist, weshalb UBS und Crédit Suisse – und nur diese beiden Banken – systemrelevant sein sollen. Keine ZKB? Keine BEKB? Keine im Hypotheken-Geschäft so bedeutende Raiffeisen-Gruppe?

Nur eine Momentaufnahme

Doch die TBTF-Kommission liefert nicht nur bloss keine Transparenz, sondern sie hatte sich auch Scheuklappen übergestreift. So werden auf den sechs Seiten «übrige Volkswirtschaft» zwar grosse Infrastrukturunternehmen wie etwa die Post, die SBB, Swisscom, Axpo, Alpiq, upc Cablecom usw. nach ihrer Bilanzsumme aufgelistet, wobei unmittelbar nach der Spalte mit dem Firmennamen eine Spalte mit der «Beteiligung Bund/Kantone/Gemeinde» folgt.

Oder anders ausgedrückt: Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die grossen Infrastrukturunternehmen ja mehrheitlich der öffentlichen Hand gehören, ergo brauche es für diese Unternehmen keine Massnahmen.

Das mag durchaus stimmen, nur unterlässt es die Kommission zu erwähnen, dass dies im Falle einer (weiter gehenden) Privatisierung neu zu beurteilen sei. Hier zeigt sich eben auch ein weiterer Mangel dieses Berichts: Es ist nur eine Momentaufnahme.

Das wird auch bei der Antwort des Bundesrats an André Bugnon deutlich:

Die Expertenkommission kommt zum Schluss, dass sich die TBTF-Problematik in der Schweiz derzeit auf den Bankensektor beschränkt.

Weder der Bundesrat noch die Expertenkommission sprechen davon, in regelmässigen Abständen die Situation bezüglich TBTF-Risiken (neu) zu beurteilen. «Gouverner, c‘est prévoir» ist damit nur noch ein Leitsatz fürs Zitatbuch, nicht aber für den politischen Alltag.

Da viele Grossunternehmen danach streben, noch grösser zu werden, gesetzliche Rahmenbedingungen für einen «Untergang ohne Kollateralschäden» aber fehlen, dürfte der nächste «Krisenfall» vorprogrammiert sein.

«Wichtig» – und doch irgendwie nicht

Das heisst, ganz fehlen die gesetzlichen Rahmenbedingungen nicht. Das meint zumindest die Expertenkommission. Sie spricht in ihrem Bericht unter inflationärer Verwendung des Konjunktivs und der Worte «falls», «sofern» und «wenn» davon, dass im Falle eines Kollaps eines Infrastrukturunternehmens ein Nachlassrichter dann schon dafür sorgen würde, dass eine Auffanggesellschaft sich bilden könne um die systemrelevanten Teile weiterzuführen.

Ja, irgendeine Lösung wird es bestimmt irgendwann irgendwie geben. Die zentrale Frage ist nur: Mit oder ohne «Grounding»? Das Problem der Grossbanken ist nicht, dass man diese nicht Konkurs gehen lassen könnte, sondern dass sie zu viele weitere Unternehmen mit sich in den Abgrund ziehen würden, wenn ihre Betrieb plötzlich eingestellt würde.

So dürfte es auch bei Infrastrukturunternehmen sein. Sie sind zu gross und/oder zu bedeutend als dass eine Einstellung des Betriebs keine volkswirtschaftlichen Folgen hinterliesse, bis hin zum Konkurs anderer Unternehmen. Das sieht zwar auch die Expertenkommission so:

Tendenziell gehören grosse Infrastrukturunternehmen zu den volkswirtschaftlich wichtigen Unternehmen. Ein Wegfall ihres Angebots hätte potenziell sehr negative Auswirkungen auf die Volkswirtschaft.

Doch nebst der pauschalen Annahme, dass grosse Infrastrukturunternehmen ja sowieso der öffentlichen Hand gehören, weshalb ihr Kollaps so gut wie ausgeschlossen sei, vertritt die Kommission auch die Ansicht, dass eine Weiterführung des Betriebs dieser Unternehmen «vergleichsweise einfach» sei.

Hat das wirklich einmal jemand von dieser Kommission pro Infrastrukturunternehmen durchgespielt? So rein «tendenziell» und «potentiell»?

Ignorierte Auswirkungen auf Menschen und in Regionen

Den Kollaps eines systemrelevanten Infrastrukturunternehmens einmal durchzuspielen könnte auch noch ganz anderes zu Tage bringen, von dem die Kommission nicht spricht: Der Faktor Mensch.

Die Kommission spricht nur über Aspekte rund um die Volkswirtschaft. Das ist auch richtig so, denn ihr Auftrag ging nicht darüber hinaus. Dennoch: Was sind die Auswirkungen auf die öffentliche Ordnung, wenn der Strom ausbleibt, der Bus nicht mehr fährt, die Internet-Verbindung nicht mehr funktioniert oder – wie kürzlich (wieder) geschehen – die Bancomaten kein Geld mehr ausspucken und dies auf unabsehbare Zeit?

Ausgelassen bleiben auch regionale TBTF-Problematiken. Jeder Kanton kennt zwar einen «Volkswirtschaftsdirektor». Dennoch verstehen sich die «volkswirtschaftlichen Risiken», wie sie von der TBTF-Kommission behandelt wurden, nur auf die schweizerische Volkswirtschaft.

Natürlich handelt es sich um eine Kommission, welche vom Bund eingesetzt wurde. Regionale volkswirtschaftliche Risiken zu ignorieren kann aber aufgrund der unterschiedlichen Bedeutung gewisser Regionen fatal sein.

Wenn ein systemrelevantes Infrastrukturunternehmen einer Stadt wie Zürich, Bern, Basel, Genf usw. ausfällt, kann dies flächenbrandartig eine ganze Region, den ganzen Kanton oder grosse Teile der Schweiz betreffen. Es wäre darum angebracht gewesen, wenigstens die Kantone und Gemeinden aufzufordern, die TBTF-Problematik auch im Rahmen ihrer kantonalen oder kommunalen Volkswirtschaften zu untersuchen.

Niemand muckt auf

Da die Expertenkommission diesen Auftrag wie bereits erwähnt im November 2009 fasste, blieben ihr nur gerade rund zehn Monate Zeit. Das muss man sich einmal vorstellen:

In zehn Monaten die gesamte Schweizer Wirtschaft nach Grossunternehmen zu durchforsten, die volkswirtschaftliche Bedeutung jedes betroffenen Unternehmens und jedes Sektors oder jeder Branche (nach vorgängig erst noch zu definierenden Kriterien) zu beurteilen, Risiken zu identifizieren und aufzuzeigen und mögliche Massnahmen und Prioritäten zur Risikoverminderung darzulegen, ist bei einer seriösen Vorgehensweise schlichtweg unmöglich.

Oder etwas direkter formuliert: Die einseitige Zusammensetzung der Kommissionsmitglieder, der Zeitdruck und die geringen personellen Ressourcen können für ein so umfangreiches Thema (es geht um nichts weniger als um die gesamte schweizerische Volkswirtschaft) gar keinen allumfassenden, seriösen TBTF-Bericht abliefern.

Bei einer seriösen Vorgehensweise hätte es Untergruppen geben müssen. Eine davon hätte sich sicher mit dem Finanzbereich auseinandersetzen müssen, andere mit dem Infrastrukturbereich, der Nahrungsmittelversorgung usw. Wiederum andere hätten tiefer in die Regionen schauen müssen, alleine oder zusammen mit den Kantonen und grösseren Gemeinden mit Zentrumsfunktion.

Und schliesslich hätte auch ein Blick über die Landesgrenzen hinaus nicht geschadet. Oder bliebe es etwa ohne volkswirtschaftliche Folgen, wenn eine Firma wie Microsoft plötzlich insolvent würde und unter anderem keine (Sicherheits-)Updates mehr ausliefern könnte?

Die vorherige Erwähnung der kurzen Zeitspanne ist nicht als Verteidigung der fraglichen Kommission zu verstehen. Es wäre seitens dieser 14 Mitglieder ehrlicher gewesen, wenn sie gesagt hätte, nur gerade den Finanzsektor genauer untersucht zu haben. Das hat sie aber nicht gesagt.

Vielleicht auch deshalb kommt alles, was über den Finanzsektor hinaus geht, in diesem Bericht einfach nicht glaubwürdig daher. So lange aber alle nur Risiken im Finanzsektor sehen und so lange der Bundesrat, Parlamentarier wie Bugnon und nicht zuletzt auch (unkritischen) Medien sich mit so einseitigen und intransparenten Berichten zufrieden geben, fällt die staatlich abgesegnete Augenwischerei niemandem auf…

…bis dann doch einmal ein systemrelevantes Infrastrukturunternehmen hops geht, von dem niemand geglaubt hätte, das so etwas je passieren könnte, so wie das in der Vergangenheit bei vielen Dingen schon des Öfteren der Fall war…

P.S. Einige Unternehmen mögen finanziell kerngesund sein, könnten aber dennoch ihre für die Volkswirtschaft so unverzichtbaren Leistungen nicht erbringen, sollten gewisse Produktionsmittel fehlen. Auch davon spricht niemand…