Nur ein Systemfehler?

Die Schweiz erlebte letzte Woche einen regelrechten Schlagabtausch zwischen Bundesrat und dessen Aufsichtsorgan. Vergessen gehen dabei grundlegende Probleme, welche im System liegen und vor allem auch das Parlament und dessen Aufsichtskommissionen betreffen.

Der letzte Woche veröffentlichte, 370-seitige Bericht der Geschäftsprüfungskommission (GPK) beider Räte zur Finanzkrise und zur Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA wirbelte viel Staub auf, denn einerseits sind die Vorwürfe an die Adresse des Bundesrats happig.

So herrsche im Bundesrat (unter anderem) ein Klima des Misstrauens. Das Krisenmanagement und dessen Organisation wären unzureichend. Zudem wäre der Gesamtbundesrat seitens Finanzminister zu spät informiert worden.

Zweideutiger GPK-Bericht

Andererseits hatte der Bundesrat praktisch postwendend reagiert und die harsche Kritik der GPKs zurückgewiesen. Am Sonntag klangen die Worte der Bundespräsidentin schon etwas versöhnlicher. Man werde den Bericht ernst nehmen, liess Doris Leuthard verlauten.

Derweil berichtete die «SonntagsZeitung» ebenfalls am Sonntag von einem «fehlerhaften Bericht», weil die Arbeitsgruppe der beiden GPKs angeblich «systematisch Dokumente unterschlagen» hätten. So wären Mitberichte der Bundesräte Leuenberger, Calmy-Rey und Leuthard im GPK-Bericht verschwiegen worden.

Dies soll gemäss SonntagsZeitung dazu gedient haben, Finanzminister Merz von weiterer Kritik zu verschonen. Wenn dem so war, so müsste wohl weniger von «fehlerhaft» sondern eher von «unvollständig» die Rede sein.

Und natürlich kann auch ein unvollständiger Bericht das Gesamtbild verändern. Davon ausgehend, dass es diese Mitberichte gibt und der Arbeitsgruppe der beiden GPKs vorgelegt wurden, ändern diese vor allem das Bild über den Gesamtbundesrat sowie den damaligen Bundespräsidenten Couchepin.

Die Kritik an Bundesrat Merz mag berechtigt sein. Das Gleiche gilt auch für die Kritik, dass der Bundesrat bezüglich Stellvertretungen schlecht organisiert sei oder dass zeitweise bei den Bundesratssitzungen nichts zum Thema UBS/USA protolliert wurde – aus Angst vor Indiskretionen.

Doch diese Kritik heute zu äusseren und nur an die Adresse des Bundesrats zu richten, diese Kritik greift zu kurz. Sie lenkt nämlich ab von der eigenen Unzulänglichkeit seitens Kritiker, also seitens GPKs.

Mangelnde Oberaufsicht

Angesprochen ist damit Artikel 169, Absatz 1 der Bundesverfassung:

Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes.

In Artikel 26, Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Bundesverwaltung (Parlamentsgesetz) wird diese Oberaufsicht noch weiter präzisiert:

Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht nach den folgenden Kriterien aus:

a.    Rechtmässigkeit;
b.    Ordnungsmässigkeit;
c.    Zweckmässigkeit;
d.    Wirksamkeit;
e.    Wirtschaftlichkeit.

Die beiden Absätze von Artikel 52 des gleichen Gesetzes teilt diese Oberaufsicht den Geschäftsprüfungskommissionen der beiden Räte zu:

1 Die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) üben die Oberaufsicht über die Geschäftsführung nach Artikel 26 Absätze 1, 3 und 4 aus.

2 Sie legen den Schwerpunkt ihrer Prüftätigkeit auf die Kriterien der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit.

Weitere rechtliche Grundlagen scheint es keine zu geben. Hingegen wurden im 2003 von den beiden GPKs so genannte «Handlungsgrundsätze» verabschiedet. Darin steht als erster (!) «Vorgehensgrundsatz»:

Die Geschäftsprüfungskommissionen überprüfen die Geschäftsführung nicht nur rückwirkend sondern auch begleitend. Sie messen der Früherkennung von Problemen eine grosse Bedeutung zu.

(Die hier unterstrichenen Worte wurden in diesen Grundsätzen kursiv hervorgehoben).

Die GPKs hatte im 2003 bei der Festlegung dieser Grundsätze richtig erkannt, dass der Auftrag aus der Bundesverfassung bezüglich Oberaufsicht über den Bundesrat nicht nur rückwirkend zu verstehen ist.

Der aktuell vorliegende GPK-Bericht entspricht aber einer rückwirkenden Geschäftsprüfung. Wenn nun in diesen Tagen so massive Kritik am Bundesrat laut wird für Verfehlungen, welche vor Monaten oder gar vor Jahren geschahen, dann stellt sich doch auch die Frage:

Wo war die oben angesprochene, begleitende Oberaufsicht zur Früherkennung?

Das heutige Wundenlecken ist nicht nur aufgrund von Verfehlungen vor allem seitens des Finanzministers notwendig, es ist auch das Resultat einer offensichtlich nicht wahrgenommenen Oberaufsicht.

Unzureichende Mittel

Doch auch diese Kritik greift zu kurz. Dazu muss man sich einmal verinnerlichen, woraus die beiden GPKs bestehen. So besteht jene des Nationalrats aus 25 Mitgliedern, jene des Ständerats aus deren 12.

Diese insgesamt 37 Damen und Herren bringen alle einen anderen fachlichen Hintergrund mit sich. Auch wenn sie alle nebenbei noch in mehr oder weniger bedeutenden Gremien, Organisationen und Unternehmen sitzen, ist wohl keine dieser Personen eine Expertin oder ein Experte auf irgendeinem Gebiet. Es sind «nur» Milizparlamentarier.

Diese haben nun nicht bloss sieben Bundesräte zu beaufsichtigen, sondern auch noch eine Bundesverwaltung bestehend aus tausenden von Mitarbeitern, viele von ihnen spezialisiert auf irgendein Fachgebiet. Kann das mit der Oberaufsicht unter diesen Umständen gut herauskommen?

Zwar werden sie in administrativen Belangen durch die Parlamentsdienste bescheiden unterstützt wie beispielsweise bei der Protokollführung oder der Berichterstellung. Ebenso können die GPKs Aufträge an die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) zur Erstellung von wissenschaftlichen Expertisen erteilen.

Doch die eingesetzten, personellen und fachlichen Mittel bleiben trotzdem relativ bescheiden. Das zeigt sich beispielsweise auch darin, dass die GPKs jeweils jährlich stichprobenartig Schwerpunktthemen der zu untersuchenden Bereiche festlegen müssen.

Schwierige Mehrfachrollen

Die Unvollständigkeit des aktuell vorliegenden GPK-Berichts zeigt zudem, dass es an einer unabhängigen Haltung fehlt. Daran wird vermutlich auch eine parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) nicht viel ändern.

Wenn es darum geht, Sachverhalte zu klären, hat jede Prüfung oder Untersuchung immer unabhängig und neutral zu erfolgen. Das schliesst nicht aus, dass deren Resultat anschliessend politisch gewürdigt wird. Aber eine solche Prüfung durch politisch gefärbte Personen durchzuführen ist eigentlich ein Unding. Es ist ein Systemfehler.

Er liegt tief im System, dieser Fehler, nämlich in der verfassungsmässig verankerten Rolle von Bundesrat und Parlament. Beide üben nämlich mehrere Rollen aus, welche von den jeweiligen Amtsinhabern ganz unterschiedliche Haltungen abverlangen.

Das Parlament hat seinen Schwerpunkt in der gesetzgeberischen Funktion. Das drückt sich auch dadurch aus, dass es nicht weniger als zehn Legislativkommissionen gibt. Hier ist die politische Couleur nicht nur gefragt, sondern schon fast verlangt, schliesslich sollen möglichst alle Meinungen zu einem Gesetzesentwurf Gehör finden.

Demgegenüber gibt es nur gerade zwei ständige Aufsichtskommissionen pro Rat (Finanzkommission, GPK) und dies obschon das Wachen über das Bestehende mindestens ebenso wichtig ist wie das Schaffen von Neuem. Hierzu ist wie vorgängig dargelegt und wie der jüngste GPK-Bereicht zeigt, eine neutrale, unabhängige Haltung verlangt – wenn aus der Prüfung selbst kein Politikum werden soll…

Auch der Bundesrat befindet sich ständig im Spannungsverhältnis zwischen neutraler, unparteiischer Haltung und dessen Gegenteil. Als Gesamtbundesrat ist er natürlich die Regierung von allen und nicht bloss etwa von einigen Parteimitgliedern oder –sympathisanten.

Bis ein gemeinsamer Entscheid gefällt wurde, kann jedoch jedes Bundesratsmitglied innerhalb des Bundesrats seine politisch gefärbte Meinung zum Ausdruck bringen. Auch bei den Vorschlägen für neue Gesetze oder für Gesetzesänderungen kann seine politische Couleur hineinspielen. Allerdings haben diese Vorschläge mehrheitsfähig zu sein, ansonsten kommt es zur Rückweisung oder zu (mehrheitsfähigen) Änderungen durch das Parlament.

Für das Leiten der Bundesverwaltung und für die Umsetzung der verabschiedenen Beschlüssen durch Volk, Parlament oder Bundesrat in die Praxis ist wiederum eine unparteiische Haltung statt einer politischen Couleur gefragt.

Professionellere Oberaufsicht

Die Welt – oder auch nur die Schweiz – sind in den letzten Jahrzehnten nicht einfacher geworden. Die Aufsichtspflicht von Bundesrat und Bundesverwaltung durch die Bundesversammlung wird nur ungenügend wahrgenommen.

Das zeigt sich immer dann, wenn ein GPK-Bericht hohe Wellen wirft. In diesen Fällen zeigen die Mitglieder der jeweiligen GPK mit ihren Fingern schnell einmal auf den Bundesrat – statt auf den Umstand, selber gar nicht über ausreichende Mittel zur Verfügung zu haben.

Man wird dabei den Eindruck nicht los, dass die Bundesparlamentarier ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber Bundesrat und Bundesverwaltung hegen, zugleich aber auch nur darauf warten, bis ihnen die Medien einen «Skandal» vor die Füsse werfen, um diesen anschliessend politisch via Aufsichtskommission ausschlachten zu können.

Das grundsätzliche Misstrauen mag berechtigt sein, nicht zuletzt auch deshalb, damit sich Bundesrat und vor allem Bundesverwaltung nicht «verselbständigen». Doch die heutige Oberaufsicht ist nicht jene, die man erwarten könnte.

Über eine Einsatzgruppe «Tigris» sollte bespielsweise die Oberaufsicht selber stossen – und nicht erst die Medien.

Und wenn die GPKs vorbeugend oder begleitend wirken wollen, dann setzt das auch die Fähigkeit des Vorausschauens voraus. Die Ernennung von Roland Nef zu einem so wichtigen Posten wie dem des Armeechefs hätte nicht erst im Nachgang und auch nicht erst aufgrund von Medienberichten überprüft werden sollen. Hier hätten die GPKs auch mit den heutigen bescheidenen Mitteln eine ihrer «Stichproben» auf dieses Thema lenken können.

Schliesslich setzt eine Prüfung auch bestimmte Fachkenntnisse voraus. Selbst wer Revisor in einem Verein ist sollte über minimale Buchhaltungskenntnis verfügen. Bundesparlamentarier, welche als besagte Oberaufsicht ein viel breiteres Spektrum abzudecken haben, können aber verständlicherweise gar nicht über alle erforderlichen Fachkenntnisse verfügen.

Ungenügende Mittel, mangelnde Fähigkeit des Vorausschauens, nicht vorhandene Fachkenntnisse: Gerade weil die Welt komplizierter geworden ist, braucht es dringend eine Professionalisierung dieser Oberaufsicht. Davon spricht heute aber kein Bundesparlamentarier, weshalb es entweder an der entsprechenden Einsicht oder am politischen Willen fehlt.

Politisch-sachliche Entflechtung

Wie weiter oben bereits dargestellt, werden heute von Bundesrat und Bundesparlamentariern verschiedene Rollen abverlangt; die neutrale, unparteiische und die politisch gefärbte Rolle.

Hier ist zu überlegen, ob eine Entflechtung dem «System Schweiz» nicht gut täte. Die Kriterien für eine Prüfung/Untersuchung oder für eine Umsetzung in die Praxis mögen von der Politik festgelegt werden, doch deren Ausführung selbst gehört in neutrale, unabhängige Hände.

Oder gibt es logische Gründe, weshalb es Politiker für eine sachliche Prüfung der Geschäfte des Bundesrats braucht, obschon es dabei ja nicht um Politik geht – oder es dabei zumindest nicht um Politik gehen sollte?

Auch hier wird man den Eindruck nicht los, dass es am politischen Willen für eine Entflechtung fehlt. Das aktuelle, eher schwammige System passt den Parlamentariern wohl besser ins (politische) Konzept…

Mehr als ein Facelifting erforderlich

So oder so: Alle Motionen, Postulate und Empfehlungen des aktuellen GPK-Berichts kratzen nur etwas am heutigen System. Vor allem aber nehmen sich die GPKs und damit die Bundesversammlung von allfälligen Änderungen aus, obschon die verfassungsrechtliche Oberaufsicht ebenfalls versagt hat.

Darum reichen diese Vorstösse nicht. Es liegt auch, aber nicht nur am Bundesrat. Unser heutiges Polit-System ist zu hinterfragen – einmal mehr – und zwar einschliesslich der Rolle des Parlaments und dessen Kommissionen.

Und darum wird auch die anstehende Regierungsreform nicht wirklich eine bedeutende Veränderung bringen. Es nützt nichts, mit plastischer Chirurgie nur am Kopf ein Facelifting durchzuführen. Darum werden wir wohl noch oft im Nachhinein an Wunden zu lecken haben.

Auch die inzwischen angesammelten Falten des tragenden Körpers, Volk und Parlament, verlangen zwecks «Verjüngung» eine Entschlackung und eine Strafung.

Aber ist der Wille dafür überhaupt vorhanden?

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